21世纪经济报道记者李莎 北京报道近日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》（下称“《专项规划》”）经第四届广州市规划委员会地区规划专业委员会第十四次会议审议通过。
《专项规划》中关于“房票安置”的相关表述市场关注度颇高：要探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率。由此，广州成为一线城市中首个提出房票安置政策的城市。
此前，广州在一线城市中率先执行“认房不认贷”，也是首个调整限购政策的一线城市，为什么是广州？广州探索房票安置政策或产生什么影响？其他一线城市会跟进吗？
中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强向21世纪经济报道记者表示，未来城市更新和城中村改造将是各大城市进行城市建设所面临的主要任务，广州在这方面有着丰富的实践经验，一些成熟的经验做法也会被其他城市借鉴，包括北京等其他一线城市。
广州房票安置或实现多赢
“房票的本质是一种票据化的征地安置措施。”申港证券在去年6月的一份报告中如是写到。与传统的实物安置或货币化安置方式不同，房票安置的过程为征收人向被征收人发放未来可以抵扣一定购房金额的结算凭证的方式实现征地拆迁，并在未来被征收人使用房票购房时，由征收人支付房票载明金额的购房款，完成征迁补偿。
王业强认为，房票安置政策对于创新城中村改造模式，鼓励支持民间资本参与，具有一定的推动作用。因此，房票安置政策有利于缓解城中村改造的资金投入压力，缩短城中村改造周期，同时也有利于库存压力较大的城市的去化。
在提出房票安置之前，广州城中村改造主要采取回迁房安置或现金安置这两种方式来补偿被征收人，房票制度的引入或丰富广州的城中村改造补偿方式。
实际上，早在8月，《广州市城中村改造房票安置实施办法（建议稿）》就开始广泛流传。该文件明确，被征收人使用房票所购买的商品住房，不计入家庭限购套数。房票使用期限内未使用的，扣除房票奖励后，兑换成现金。实施房票安置后，城中村改造项目原则上不再新建安置房。
广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向21世纪经济报道记者表示，房地产市场进入存量时代之后，供求关系已经发生了重大变化，在这样的情况下，鼓励村民更多选择房票安置，一方面可以让居民迅速有房子住，不用长时间在外租房，另一方面也可以减少城中村改造的前期巨额资金投入。除此之外，该政策同样有利于商品房库存去化。
目前广州房票安置政策的细则尚未出台，政策力度和效果尚不可知。但在李宇嘉看来，该政策可能会先在推进中的片区改造项目做试点，在政策执行过程中也会将房票安置作为一种安置形式，连同回迁房安置、现金安置一起，供被征收人选择，充分尊重他们的安居意愿。
“对于广州来讲，不应该太高估房票安置政策的效果。”李宇嘉认为，房票安置可能会解决一部分安置需求，但村民选择的可能性或不高，约为30%。一方面，村民祖祖辈辈居住在原住址，有乡土情结。另一方面，房票安置兑换到的商品房面积要比安置房面积少，一般会打六折，对此居民接受度可能不高。另外，村民过惯了收租的生活，也希望维持“住一套、租两套”的生活模式。
但政策最终的效果，也取决于政策的设计、扶持力度，以及各区域未来商品房市场的走势和预期。
在一线城市中，广州率先执行“认房不认贷”和调整限购之后，又率先明确要探索房票安置补偿政策。在王业强看来，背后的主要原因在于广州城市更新和城中村改造任务相对较重，城中村改造资金投入压力较大，而房票安置政策的推出，有助于减轻安置的资金压力。
根据《专项规划》，至2035年，广州将累计推进城市更新约300平方公里。其中城中村改造155平方公里，涵盖了165个城中村项目，主要集中在中心城区。
房票安置政策将进一步推广
广州并非首个提出要探索房票安置政策的城市。中银证券梳理发现，2014年安徽铜陵和浙江诸暨率先推出房票政策。其后，绍兴、金华、义乌、衢州、湖州等地均采用过房票安置方式。2016年，浙江宣布提前两年完成商品房去库存目标任务。截至2016年底，浙江新建商品房去化周期为11.7个月，低于当年全国同期水平（18.9个月）。
近两年，越来越多的城市推出房票安置政策，除了宜宾、信阳、常熟、许昌、丽水、鄂州、开封等三四线城市之外，还有郑州、南京、宁波等二线城市。
合硕机构首席分析师郭毅向21世纪经济报道记者表示，北京每年拆迁腾挪的户数也不少，目前北京的安置房主要是共有产权房，而共有产权房的位置和配套相对没有那么优越，而且产权与政府共有，继承、转让的最终政策也还没有出炉，这些都会影响到拆迁家庭的积极性。
在郭毅看来，广州明确将探索房票安置政策机制，政策执行后拆迁家庭可以用房票在市场上购买商品住宅，房票中的补偿款无法覆盖的部分也可以通过贷款的方式来解决。这一方面为拆迁家庭提供更大范围的房源选择权，另一方面也有助于项目去化。除此之外，与原有的适配拆迁家庭的住房产品相比，市场化商品房的品质也有所提升。因而郭毅认为有必要在一二线城市去推广和拓展房票安置政策。
李宇嘉表示，在房地产存量时代，房票安置政策是一个大趋势，其他一线城市也会跟进。但各地房票政策的推进要因城施策，甚至因区施策，考虑片区推行房票安置的适合度、新房房源的供应情况以及开发商的参与积极性等。
王业强认为，未来城市更新和城中村改造将是各大城市进行城市建设所面临的主要任务，广州在这个方面有着丰富的实践经验，一些成熟的经验做法也会被其他城市借鉴，包括北京等其他一线城市。
今年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
对此，王业强表示，可以预见，随着相关支持政策空间的打开，市场实践的积极推进，房票安置政策机制也将逐步创新和完善，进而成为推进城市更新的有力工具，其对房地产市场的影响也将越来越大。
王业强谈到，城市更新和城中村改造的参与方众多，涉及环节较多，尤其是第三方需要大量垫资，造成城中村改造成本较高。因此，房票政策效果的发挥，需要进行系统化设计，要考虑到多方政策协同配合。尤其是要避免对房票使用场景和规则设置不合理的限制。同时，房票安置也需要尊重村民的选择权，以及流动性租住人口的权益如何得到保障。
（实习生潘晨晨对本文亦有贡献）
